“生态为基、保护优先”是浙江省开展土地综合整治的原则之一,是浙江生态文明建设的重要原则。浙江省辨证处理保护与开发的关系,始终将生态环境保护放在优先位置,注重对耕地、古村落、历史文化古迹的保护,坚持保护优先,并在生态环境修复、改善城乡环境方面发挥积极作用。如:杭州市双浦镇作为“山水林田湖草”全要素整治试点基地,在全国率先推行全要素、全区域的土地整治与生态修复工程,通过彻底拆除各类违法建筑、科学系统治理水域、专项矿山治理、建设用地复垦、城中村改造等措施,改善农村生活生态宜居环境,使双浦镇走上“富春山居图”再造之路。
土地综合整治管理决策行政化。政府行政力量主导了土地整治全过程。一方面由于土地作为公共产品,其属性决定难以依靠个人或者单个组织来统一指挥和统筹规划;另一方面,与政府处于职能转换期、政府“行政权力偏好”有关。此外,现阶段农村治理体系与能力的弱化,也导致土地整治过程中“政府依赖”的客观现实,而参与渠道少、参与流于形式等问题更加阻碍公众参与。
土地综合整治实施过程工程化。以土地整治工程为助推方式,注重对工程项目管理、监督和考核,并以此作为土地整治工作效率评定标准,导致“土地整治工程化”。土地综合整治偏重工程建设属性,忽视社会治理属性,导致农民在土地整治的过程中获得感较差。尽管工程化导向的土地整治在城乡资源优化配置、土地利用空间格局优化、公共基础设施完善和经济融合发展等方面发挥重要作用,但在实施过程中若忽视土地权属关系调整,仍不利于城乡持续融合发展。
土地综合整治利益协调复杂化。在土地综合整治过程中,城市建设用地与农用地之间、城乡居民之间、政策制定者与工程实施者之间、土地整治工程与生态环境保护之间的关系协调问题尤为突出,协调多元利益是土地整治的关键。这是一个涉及多方利益的综合性、复杂性的系统过程,需要协调各主体间利益关系。而土地整治工程实施过程中,由于农民缺乏有效参与机制,阻碍其参与土地整治工程的方案选择、实施和评估,也导致其土地利益难以有效表达。
土地综合整治融资渠道单一化。土地整治需要大量的资金投入,既要满足农村基础设施建设需要,又要对部分拆迁农户进行补偿,还要保障高标准农田建设配套资金需要。目前,土地整治的资金来源渠道单一,主要依靠政府财政支持,社会资金较少参与,金融机构和社会资本未能在土地综合整治中发挥积极性作用,并且对于大部分山区而言,农村集体经济相对较为薄弱,在推进当地经济发展和农村基础设施建设过程中,超前投资、负债运行的情况较为突出。
完善土地综合整治多元参与机制。完善多元参与机制,积极引导农民等主体参与土地整治工程项目规划、管理及实施,避免土地综合整治决策过度行政化;积极转变政府职能,完善和创新基层民主管理制度,发挥农民在土地整治中的主体作用。同时,重视培育农村自治组织的创立及发展,形成社会力量参与土地整治的多样化途径;创新公众参与土地整治的途径和渠道,建立“政府主导、农民主体”的土地整治体制机制。
明晰农村土地产权“三重属性”功能。应直面土地权属关系调整的需要,推动“三权分置”土地产权制度改革,从根本上解决土地整治工程化问题。为实现城乡融合发展,需要加快农村土地产权制度改革创新,促进完善土地资源合理配置和流动交易机制,明晰土地产权属性,提高土地配置的经济效率、政治保障力及社会公平性,协调土地产权经济属性、政治属性和社会属性等“三重属性”。
创新土地综合整治利益共享机制。土地综合整治既需要多元主体共建共治,更要实现改革的红利共享,协调多元主体土地利益关系。应创新土地综合整治利益共享机制,包括协调农户与集体、国家的利益关系,农村与城市利益关系,代际利益关系等。创新完善土地综合整治过程中土地收益分配制度,保障农民土地利益。转变以城市为中心的发展理念,在土地整治过程中把城乡看作平等的双方,避免为满足城市建设发展的土地需求而牺牲农村、农民的发展空间。
拓宽土地综合整治多元融资渠道。土地整治是一个投入见效慢、收益期长的过程,由于逐利性、短视性等特征,社会资本难以主动参与。仅依赖基层财政投入,难以保障土地综合整治顺利推进。应创新社会资本参与土地整治的体制机制,拓宽多元融资渠道,充分利用增减挂钩等政策,促进城市资金合理流动,保障资金来源。同时,支持金融机构在土地整治过程中创新金融产品和服务。可依据法定程序、规定等要求招标单位预先垫资,待项目工程完成并验收后,再全额支付垫付建设资金。