市县国土空间总体规划的政策解读

曲晨晓

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《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出，要建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）做出具体部署，河南省自然资源厅《关于全面开展市县国土空间规划工作的通知》（豫自然资发〔2019〕47号）全面启动市县国土空间规划编制工作。

一、是什么？

概念：国土空间规划是对区域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图，是编制相关专项规划和详细规划的依据。

定位：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持新发展理念，按照更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间开发保护目标，做好国土空间规划顶层设计，具有战略性、协调性、综合性和约束性。

事权：“五级三类”，五级是指国家级、省级、市级、县级、乡级，三类是指总体规划、详细规划、专项规划。每级政府，每级事权：市县级全域和中心城区，

主体：市、县级国土空间规划的编制主体为市县人民政府，自然资源行政主管部门应会同相关部门开展具体编制工作。

范围：市、县行政辖区范围的陆域，即全域覆盖、全部要素。

期限：规划期限为2020年至2035年，近期为2025年，远景展望至2050年。

数据：以第三次国土调查成果数据为基础，形成统一的工作底数底图。

二、管什么？

国土空间保护：对承担生态安全、粮食安全、资源安全等国家安全的地域空间进行管护的活动，如生态保护、耕地保护、林地保护、永久基本农田保护、湿地保护等。

国土空间开发：以城镇建设、农业生产、工业生产、区域基础设施建设和其他建设等为主的各类各业国土空间开发活动。

国土空间利用：根据国土空间特点开展的长期性或周期性使用和管理活动。

国土空间生态修复与国土综合整治：对空间格局失衡、资源利用低效、生态功能退化、生态系统受损的国土空间，进行适度人为引导、修复或综合整治的活动。

三、怎么管？

底线管控：统筹三条控制线，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。协调解决划解矛盾，做到边界不交叉、空间不重叠、功能不冲突，三条控制线的成果要在乡镇国土空间总体规划中落地。将三条控制线在县、乡级国土空间总体规划中落地，成果审批后报自然资源部，国家管制；规划实施阶段，三条线内按各空间主导用途用地，事权归地方。

指标约束：生态保护类：生态保护红线面积（约束性）、用水总量（约束性）、林地保有量（约束性）、湿地面积（约束性）、自然岸线保有率（约束性）；农业发展类：耕地保有量（约束性）、永久基本农田保护面积（约束性），耕地保有量约束性指标体现在新增建设用地占用的耕地就要进行补充，也就是耕地占补平衡是前提；区域建设类：城乡建设用地规模（约束性）、单位GDP使用建设用地（用水）下降率（约束性），城乡建设用地规模约束性指标体现在城镇建设规模增加村庄就应相应减少，也就是城乡建设用地规模不能突破。

用途管制：以总体规划、详细规划为依据，对陆海所有国土空间的保护、开发和利用活动，按照规划确定的区域、边界、用途和使用条件等，核发行政许可、进行行政审批。“乡级国土空间总体规划+详细规划”是用途管制实施依据。

规划许可：在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

规划传导：按照事权明晰、管控有效、上下协调、面向实施的原则，有效指导下层级国土空间规划、详细规划、相关专项规划的编制。纵向层面：市级、县级、乡级国土空间规划之间的协调与分解落实；横向层面：国土空间规划对专项规划的约束和核对；实施层面：国土空间规划对详细规划之间的分解落实与约束。

信息平台：依托国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图“监督信息系统，纳入全国“一张图”，实现国家、省、市、县各级系统实现纵向互联互通，实施监督信息系统的统一数据标准，为国土空间精细化治理提供智能化手段。

四、编什么？

（一）  全域统筹

确定目标与战略：落实国家、省、市重大战略部署和主体功能定位，落实上位规划确定的规划指标要求；立足区域资源环境禀赋与经济社会发需求，针对开发保护突出问题，制定本区域国土空间开发保护战略，形成科学适度有序的国土空间布局体系。

构建国土空间格局：明确生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，确定生态保护与修复重点区域的生态空间格局；将市规划确定的耕地和永久基本农田保护任务严格落实，确保数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化的农业空间格局；确定城镇体系的等级和规划结构、职能分工，提出网络化、集约型、开放式的城镇空间格局，提出城镇基本公共服务配置要求，加强产城融合，完善产业集群布局的城镇空间格局。

资源要素保护利用：按照山水林田湖草系统要求，统筹耕地、森林、湿地、河湖、矿产等自然资源保护利用，提出水、土地、能源等供给总量、结构、布局调整的重点和方向。

城镇发展与乡村振兴：以“严控增量、盘活存量、激活流量、提升质量”为基本导向，统筹城镇发展与乡村振兴。城镇发展。统筹建设空间与生态空间的关系，结合各类产业发展的基础与条件，明确产业发展策略和布局，提升产业园区的集聚和创新能力，提高产业用地效率，做好产城融合和城乡统筹，确定城镇用地布局范围；乡村振兴。针对区域乡村发展振兴中的问题和发展趋势，制定村庄分类发展和分步推进的原则和要求，确定村庄的功能类型、空间布局和建设标准，提出城乡均等化和乡村社区生活圈构建要求。

基础支撑体系：基础设施。按照高效集约的原则，统筹各类区域基础设施布局，落实国家、省、市重大交通、能源、水利、信息通讯等基础设施项目，预测和安排各类建设项目用地规模、布局、建设时序；防灾减灾。合理布局各类防灾抗灾救灾通道，提出防洪排涝、抗震、消防、人防、地质灾害防治等标准和规划要求，明确应对措施。

生态修复和国土综合整治：落实上位规划确定的生态修复和国土综合整治的重点区域、重大工程，结合山水林田湖草系统修复、国土综合整治，提出修复与整治目标、重点区域、重点项目，确定农用地整治、高标准农田建设、村庄整治腾退等规模与布局，为耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩提供支撑，化解建设用地指标紧约束矛盾。

规划管控与传导：提出对下位规划的管控内容、约束指标和传导要求。

（二）  城区管控

中心城区规模：确定中心城区规模与开发边界。

功能结构优化：优化中心城区功能布局，统筹安排生产生活、生态空间，促进产城融合和职住平衡，确定城市空间格局与功能布局。

四线管控：识别全域生态本底，提升城市公共空间品质，建构高水平的蓝绿网络与公共空间。明确城市黄线、蓝线、绿线、紫线“城市四线”管制体系，提出分级管制和规划传导要求。

公共服务设施配置：构建高品质居住社区与多层次的公共服务设施体系，如社区圈，5-15分钟等。

五、如何编？

上下联动：在强调落实自上而下的战略和管控要求之外，应重视“上下联动”的空间资源分配体制框架构建。市、县、乡联动，自上而下深化落实，自下而上精准发现问题、反馈诉求，提高规划编制的科学性、前瞻性。

部门协同：以相关专项规划为切入点，推进横向规划融合贯通，在多部门协同基础上探索和构建国土空间规划编制工作组织模式。

区域统筹：加强与中原城市群、郑州大都市区发展战略对接，做好与周边市县统筹协调对接。

团队支撑：注重专业化与综合性相结合，选择具有土地规划、城乡规划、生态规划等技术力量的综合型规划编制团队。运用城市设计、地理设计、土地规划、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。

公众参与：成立各职能部门专家咨询委员会，就规划编制中的重大问题进行咨询论证。建立全流程的规划编制公众参与机制，在规划编制启动、方案论证、成果报批前等阶段，广泛征求各乡镇、各部门、各行业和社会公众的意见和需求。各部门、各级政府根据各自实际和行业、区域发展规划，提出诉求、建议，近期2025年重点梳理，远期2035年统筹考虑。